財政民主主義と租税法律主義、予算法規範説と予算法律説の解説

憲法統治編「財政」で重要なのは以下のポイント。

  • 財政民主主義憲法83条):財政の処理に国会の議決を要する考え方
  • 租税法律主義憲法84条):租税を課すには法律によらなければならないとする考え方
  • 予算法規範説:予算は法律と並ぶ特殊な法方形式の一つと考え、法律ではない以上、国会の修正権は制限されるとする説。
  • 予算法律説:予算を法律と捉え、国会が自由に修正できるとする説。

以下ではこれらを解説し、予備費や決算等に関しても言及していく。

財政とは

財政とは「国家が必要な財産を調達・管理し、その財産を使う作用」のこと。
(国家の歳入と歳出)

例:国家が税金を徴収し、予算を組み、何に対しどれ程使うかのを決定。そしてそれを実際に支出する一連の作業。

 

しかし、
国家が自由に何でもかんでも操作できてしまうと問題。
国民の理解を得ることが大切。

公正に税金を徴収、効率的な税金の使用をすることを示し、その結果を国民に報告するというプロセスが求められる。

そこで、以下の「財政民主主義」「租税法律主義」の考え方が重要になってくる。
この2つは財政における基本原則である。

財政民主主義とは

憲法83条が「財政民主主義」を規定。
財政を監督するために国会の議決を要求している。

第83条
「国の財政を処理する権限は、国会の議決に基いて、これを行使しなければならない。」

憲法83条は、財政を一般の行政と区別し、国会のコントロール下に置くことを定めた規定

つまり、財政に関して国民のコントロールを及ぼそうとしている。
(だから財政民主主義と呼ばれる)
(もしくは財政国会中心主義

 

財政民主主義財政に関して全般的にカバーする基本原則。
そこで例えば、後述する「租税法律主義」などは財政のうち税金徴収に関する考え方で、財政民主主義がカバーする範囲の一部について特に定めたものとなっている。

租税法律主義とは

租税法律主義に関しては憲法84条に規定がある。

第84条
「あらたに租税を課し、又は現行の租税を変更するには、法律又は法律の定める条件によることを必要とする。」

憲法84条は、租税に関するルールは、法律よらなければならないとしている。
ただ、
  • 「租税」とは何か
  • 例外はないのか
というところが問題となる。

租税の意味

どこまでを「租税」と言うのか。

 

固有の意味の租税には、国民の財産を対価なく徴収する点に本質があるとされる。
→ この場合、公共料金や各種手数料など(国からのサービス等の対価が受けられるもの)は固有の意味の租税とは性質が異なる。

 

しかし、
租税法律主義における租税は、固有の意味の租税より広くその意味を捉える。
→ 国が国権に基づいて収納する手数料や事業料金などすべてを租税法律主義における租税として含む
→ よって、手数料等に関するルールも法律によらなければならない
(国民のコントロールを及ぼすことができる法律制定という過程を経ることなく、勝手にお金を徴収するルールを定めることは、手数料等であっても許されないということ)

 

租税と税金
租税は、日常的には税金と呼ばれている。
「国または地方公共団体が、その課税権にもとづき、その使用する経費にあてるために、強制的に徴収する金銭給付」のこと。しかし租税法律主義における租税と、一般用語としての税金を比べると、租税のほうが広い意味になる。

納税の義務との関係

租税法律主義の考え方は、憲法30条「国民の納税義務」とも関連している。

第30条
国民は、法律の定めるところにより、納税の義務を負ふ。」

30条では国民に納税の負担を強いているため、国家によって自由に税を定められてしまう国民の立場が弱くなってしまう。そこで30条とのバランスを取るため、84条のような国民からの対抗手段が設けられている。

租税法律主義の例外

租税に関して、法律で定めなければならないとしているが、

  • 条例
  • 政令・条約
  • 通達

などでルールを決めることはまったく許されないのか。租税法律主義の例外の問題である。

  1. 条例
    憲法84条における「法律」を「条例」に読みかえることができるとするのであれば、法律の委任によることなく地方税に関して条例で自由にルールを定めることができる。
    他方、上の租税条例主義のように考えることができないとしても、法律の委任の範囲内であれば条例による課税も認められる。
    つまり、いずれにしても条例による課税そのものは禁止されない。
    (地方公共団体が税率や税目を定めることが許されない、とはならない)
  2. 関税
    関税が適用される物件の範囲や税率は政令に委任されている。
    また、条約に特別の定めがあれば条約により定めることができる。
  3. 通達課税
    通達は、行政の内部における上意下達の手段であるが、この通達によりこれまでの解釈を変え、課税処分をしたとしても違憲ではないとした判例がある。

判例

租税法律主義に関する重要な判例を紹介する。

通達課税に関する判例(最判昭33.3.28)

課税されていなかった物件を、通達により、今後課税物件として扱うように運用を変えることは憲法84条に反するかどうかが争われた事例。

判旨
本件の課税はたまたま通達をきっかけに行われたものであって、その通達の内容も法の正しい解釈に合致している。そのため本件課税処分は法の根拠に基づく処分と解することができる。

結論
通達の内容が法の正しい解釈に合致しているため憲法84条租税法律主義)に反しない

国民健康保険と租税法律主義(最大判平18.3.1)

市町村が行う国民健康保険の保険料について、憲法84条の規定が直接に適用されるかどうかが争われた事例。

判旨
市町村が行う国民健康保険の保険料は、憲法84条に規定する租税とは異なり、
保険給付を受け取ることに対する反対給付として徴収されるもの。
したがって、この保険料に84条の規定が直接に適用されることはない。

ただ、国・地方公共団体等が賦課徴収する租税以外の公課でも、
84条に規定する租税ではないという理由のみで、そのすべてが当然に租税法律主義の埒外にあると判断するわけではない。
租税以外でも租税に類似する性質を有するものについては、84条の趣旨が及ぶと解すべきであるが、その場合であっても賦課要件が法律又は条令にどの程度明確に定められるべきかなど、その規律の在り方については、公課の性質・目的・強制の度合い等を総合考慮して判断すべきである。

結論
直接には適用されないが、憲法84条租税法律主義)の趣旨が及ぶ

財政民主主義と租税法律主義の違い

憲法83条財政民主主義)では、財政に関して国会の議決を要する、とそのカバー範囲が広いもののそれほど厳格ではない。財政に関して、少なくとも国会の影響は及ぶべきだろうとの考え方を採る。

これに対し憲法84条租税法律主義)は、租税に関するルールを定めのなら法律を定めることを求めており、比較的厳格である。

 

つまり、83条の財政民主主義のほうが国会の影響力は小さく(民主的コントロールは弱い)
84条の租税法律主義のほうが国会の影響力は大きい(民主的コントロールは強い)

→ 83条によると国会は内閣の決めた内容に対し議決をするだけの立場。内閣の定めたルールで良いかどうかを判断するにとどまる。
→ 84条においては国会が租税の内容・ルールそのものを詳しく決めることになる。

憲法85条について
憲法85条では、国費の支出・国による債務の負担に関して、国会の議決を要することが定められている。83条と似ているが、85条は支出面をより具体化した規定。そういう意味では84条の横に並ぶ規定であるとも考えられる。せっかく徴収した税金もルールなく消費されてしまうと意味がないため、一定の規制を設けている。

予算

予算とは「国の歳入や歳出を予定的に見積もることを内容にした、財政行為の準則」。

予算に関しては、憲法86条でその規定が設けられている。

第86条
「内閣は、毎会計年度の予算を作成し、国会に提出して、その審議を受け議決を経なければならない。」

内閣が作った予算を国会が審議・議決することで、
ここでも国会によるコントロールを確保することを目的としている。

予算の法的性質

予算に関しては特別の取扱いがされていることから、その法的性質をどのように捉えるのかが問題となる。そこで以下の3つの説を見ていく。

予算行政説

「予算行政説」では、予算を行政行為と考える。

  • あくまで行政計画の一種であり、意思表示の意味しかないと捉える。
  • 民主的コントロールは弱い。
  • 法的拘束力もない。

予算法律説

予算法律説」は、予算を法律と捉える考え方。

  • 法律であるため、国会が自由に作り変えることができる。
  • 民主的コントロールが最も強い。
予算法律説への批判
予算は国家機関内部のことであるし、国民を直接拘束するものではない。しかも一会計年度に限ったものであり法律とは言い難い、などといった批判がある。

予算法規範説(予算国法形式説)

予算法規範説」は、予算は憲法が認める特殊な法形式の一種であると考える。
(予算国法形式説とも呼ばれる)

  • 通説
  • 予算を、法律と並ぶ国法形式と捉える。
  • 予算行政説、予算法律説の中間的な説(法律ではないし、法規範であるため行政行為でもない)。
  • 内閣の予算提出権を害さない程度であれば、国会が内容変更を行うこともできる。

予備費とは

予備費とは「あらかじめ予想できない予算の不足に対し、歳入・歳出予算に計上される費用」。

憲法87条に予備費に関する規定があり、2項では、予備費の支出について内閣は、事後に国会の承諾を得なければならないと定められている。

決算

決算とは「国家の現実の収入支出の実績を示す、確定的計数書」。
→ 一会計年度においての収入および支出がどれだけあったのか、報告するもの。
⇔ これに対し予算は、この先一年の収入・支出の予定を示したもの。

 

決算の特徴

  • 法規範性を持たず、ルールとしての役割は持たない。
  • 財務大臣が作成し、閣議で決定できる。
  • 決算はすべて会計検査院が検査。内閣はその検査報告とともにこれを国会に提出しなければならない(憲法90条1項)。
会計検査院とは
会計検査院は決算を検査するための独立した行政機関。3人の検査官で構成する検査官会議と事務局で組織される。

練習問題

難易度「易」の例題3問で理解度チェック!

1.地方公共団体が、条例で税率を決めてもよい?
2.予算を法律と捉える考え方を「予算法規範説」という。
3.「財政民主主義」では具体的な金額やその算定基準まで法律で定めることが要求される。